执法人员检查餐饮企业的油烟净化设备是否正常运行。
执法人员在市容巡查过程中检查餐饮企业是否油烟扰民。
环境监察支队带教队员带领书院镇城管中队队员在企业现场执法检查。
环境监察支队带教队员带领书院镇城管中队队员在企业现场执法检查。
环境监察支队带教队员带领书院镇城管中队队员在企业现场执法检查。
执法人员对违规生产的企业设备进行查封。
浦东新区城管执法局环保执法事权下沉为全市首创，这项工作实施已一周年。该局“以点带圈”“以圈成面”，在总结书院镇的经验基础上，以6个重点镇先行试点，目前已覆盖24个镇，下沉事项也由23项基础执法事项，变为完整的99项执法事项。从零起步到全面推广，这是在一张白纸上作画的创新之举。
浦东新区城管执法局试点推进环保执法事权下沉，贯彻落实了习近平总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”的要求，不断提高环境精细化管理水平，同时结合全市大调研需求导向、问题导向、效果导向，发现问题，解决问题，全面提升行政执法效能和执法力度。
这一过程中，浦东城管坚持五大发展理念引领，对照城市管理的最高标准，查找工作中的短板弱项，在环境执法上大胆试、大胆闯、自主改，初步取得了可复制推广的创新成果，实现了不断适应发展理念的新高度、生态环境保护的新要求、执法体制改革的新局面和基层环境保护新需求的目标。
破解环保执法难题势在必行
自城管体制改革以来，环保执法一直是城管职能中相当重要的环节。在浦东，这项重任一直由浦东新区环境监察支队承担。然而，全区36个街镇、1210平方公里的区域面积，按照环境监察支队现有的一线执法人员，每个街镇平均只能分派到1人，要走进每一家企业似乎不可能……如何快速高效执法，始终是环境监察支队努力的方向。
随着浦东新区城管执法局大调研活动的开展，局班子领导深入街镇一线，了解基层需求，解决城市管理中的突出问题，而关于环保执法难的问题也在大调研中凸显出来。“于法周延，于事简便，社会有需求，基层有呼声，我们就要有所作为。”该局党组书记、局长徐惠丽在大调研工作中明确指出，破解难题势在必行。
执法局党组班子经过两个多月时间、先后十多次的走访调研，让破解的路径逐渐清晰起来——事权下沉，“贴身”执法。今年1月21日，浦东新区城管执法局决定在书院镇正式开展环保等领域执法事权下沉工作试点，把原本属于环境监察支队的水污染、大气污染、环评未批先建等23项环保执法事权下沉到街镇城管中队，这在全市各区中尚属首次。
下沉事权包括审批备案类、废水类、废气类、环保设施类和其他类。具体包括：对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的违法行为的处罚；对不正常使用大气污染物处理设施的违法行为的处罚；对未正常使用大气污染处理设施的处罚等。
事权下沉试点有条不紊展开
经过两个多月的调研和实施，2017年11月，由浦东新区城管执法局政策法规处、环境监察支队、城管执法六大队、书院城管中队等成员单位组成的书院镇环保事权下沉试点工作小组正式成立。
工作小组首先梳理了下沉事权内容，先行选定23项通过现场检查及调查能直观判定的环保违法行为作为试点事项下沉，此外研究一批下沉一批，持续推进23+x项事项下沉；通过建立工作小组例会制度，每1-2周由局政策法规处、支队现场办公，对阶段性的难点进行探讨，并及时与镇沟通，现场解决阶段性难题；城管执法局派出环境监察支队一线执法及案审骨干常驻书院城管中队，指导其完成案件的现场取证、调查询问、自由裁量权适用等执法全过程，确保基层中队“接得住”；选取典型案例闭环带教，对案例进行推演讲解，并在实践中对执法要领消化、理解，最终形成反馈修正闭环，不断完善城管执法中队的执法流程工作模式。
书院中队从零起步成效初显
书院镇是事权下沉的先锋。试点期间，书院镇城管中队在环境监察支队人员带教下，共检查企业241家，参与调处环境信访36件，立案查处环保违法企业28家，处罚款67500元，关停中央环保督察期间违法违规建设项目113个。
在环保执法事权下沉工作的带动下，书院镇城市管理精细化能力也不断得到提升。该镇建立了“属地化环保监管”勤务模式，不但缩短了现场执法时间、后期督查更为有效；健全了镇级环保行政处罚流程，镇里成立了行政处罚重大案件审理工作组，建立了行政处罚听证会制度等对政府依法执法的行为进行法制保障；加强源头控制，建立了环保审核审批的联席制度，通过严格园区企业准入制，将那些可能对环境造成较大污染的企业拒之门外，同时，加强对金属制品加工、橡胶和塑料制品、家具制造等行业企业的重点申核，确保从源头上消除环境污染隐患；编织了环保监控联勤联动网络，积极对接公安、交警、市场监督所、安监所等部门，不断完善“执法处置靠联动，长效管理靠网格”的工作机制，对辖区进行全方位监管。
下沉“以点带圈”“以圈成面”
环保执法事权下沉的创新做法产生了积极的社会治理效应。过去，执法局的主要职责是对有问题的企业进行关停并转，现在变被动为主动，服务企业，帮助他们做环保评估，并联合律师团队为企业提供环保专业指导及法律法规梳理，帮助他们与国际环保标准接轨。
对此，上海思乐得不锈钢制品有限公司党支部书记蔡云华感触颇深。这家已成立28年的老企业因历史遗留问题曾几度面临困境，执法队员多次上门指导后，厂里对环保投入日益重视。蔡云华说：“执法队员上门不是简单地一罚了之，我信任他们，遇到难事，我都要打电话请他们上门来指点。”
在书院镇试点工作初步取得经验做法的基础上，浦东新区城管执法局决定扩大覆盖面。徐惠丽表示：“要做到一边推进一边听取意见，不断修正我们的工作，让我们工作的每一个环节的设计能够发挥实效，既有于法周延制度设计的规范性，又有一个于事简便的可操作性，才具备在全区面上可复制、可借鉴、可推广的价值应用。”
今年3月底开始，在书院镇试点工作取得经验、成效的基础上，浦东城管执法局扩大事权下沉覆盖面，以川沙、惠南、航头、高行、张江、书院6个重点镇为中心点向周边各镇辐射推广，“以点带圈”“以圈成面”，在全区推进环保领域执法事权下沉工作。
各镇因地制宜探索事权下沉
浦东新区城管执法局及时总结书院镇的工作模式，在第二批试点中予以推广。环境监察支队快速编印了环保事权下沉培训资料，并在川沙新镇及惠南镇分别组织了环保事权执法注意事项集中授课。在5-8月的现场带教过程中，支队又形成了更细化、更规范的工作制度，比如队员考勤制度、每日工作日志制度、每周任务计划制度、案例上报制度等，逐步从“跟我学”阶段过渡到“看你做”阶段。各镇中队学习人员开始了独立执法操作，环境支队带教人员在旁指导把关。
各试点镇也紧扣各自特色，百花齐放。各分队会同各重点镇，结合各镇实际情况，从急需解决的环境问题出发，梳理执法需求事项，从而针对性地进行带教，一方面能做到执法循序渐进，有的放矢；另一方面也能有效解决一些突出的环境问题整改和环境矛盾的化解。
自今年5月开展带教以来，各带教点各具特色，理念创新，制度创新，形式创新，内容充实，百花齐放，成效显著。比如，张江镇以服务业规范为主攻方向，以小餐饮油烟气排放引发的环境矛盾为抓手，推进带教工作深入开展；川沙新镇在实践带教的基础上，以桌面推演形式，模拟角色执法，扩大环保事权下沉典型案例的覆盖面；书院镇对中央环保督察“回头看”整改的187户违法违规建设项目企业实行全覆盖、全过程执法带教；航头镇围绕区域餐饮、小汽修等突出环境问题，实行“动手术”式解决方法，将执法带教寓于快速解决环境信访矛盾过程中；惠南镇依托五大社区工作站，对区域内木器制造、五金加工、塑料制品等重点行业采取内部再带教，为环保事权下沉全面开展打下基础；高行镇利用区域内综合性污染源企业集中分布的特点，现场高效带教，一次性将含有水、气、声、渣的执法要点融会贯通。
始终坚持边试点边总结边完善
浦东新区城管执法局始终坚持事权下沉工作边试点边总结，边调研边调整原则。局领导开展实地调研，了解实际情况。在调研中，城管执法局也了解到了试点推进中的一些问题，比如基层执法人员对于环保法律法规标准积累不足，检查时经常感觉“心里没底”；环保专业性比较强，环保违法行为判定把握不准；环境执法调查取证要求专业、全面，办案环节和时限规定严格，立案至结案要求明确，处罚金额较大，城管队员普遍感觉压力大、责任重等。
对此，局领导明确相关要求，并提出了具体解决措施，包括：进一步丰富教案，编制“环保行政执法手册”和“环保典型案例汇编”，为全区各层面的环保执法程序规范性提供样本；进一步加强培训，在各镇中队环保执法实践的基础上，组织短期集中脱产培训，主要就实际执法中遇到的困惑、疑难问题进行梳理、解答；进一步规范制度，制定一套行政执法及行政处罚程序规范，全区中队进一步统一要求，规范管理；进一步完善机制，对此项工作进展情况实施通报制，一方面对各镇进行通报，另一方面适时向区级主要领导进行专报。同时环境监察支队在局政策法规处的指导下，进一步探索研究建立对镇中队常态化的培训机制、案件移交机制、督察稽查机制、绩效考核机制等。
下一步全力推进下沉全覆盖
目前，环保事权下沉工作已从6个重点镇先行试点扩大至24个镇，并由23项基础执法事项向完整的99项执法事项规范下沉转变。
在案件办理方面，截至10月底，各镇共计安排现场带教464场，参与执法3565人次，执法检查企业、个人1018户，处理环境信访调处案件349件；立案共计117件，罚款金额274.45万元；通过立案促使违法当事人关闭的有32户，实施查封3件，快速制止违法行为55起。在执法力量方面，实现了由局环保执法部门“单打独斗”向条块间“合纵联横、协同作战”转变。在试点效果方面，落实属地环保监管责任，开展日常环保监管已逐步成为各部门思想共识；对源头企业环保管控，扼污治污成效凸显；环保监管跨前服务对营商环境优化作用不断显现。
下一步，浦东新区城管执法局将全力推进环保执法事权下沉全覆盖，总结前期环保事权下沉工作经验成果，试点单位交流工作经验和下一步重点任务的动员部署，力争实现浦东新区环保事权下沉全区域覆盖、全部门覆盖、全事项覆盖；进一步加强对环保事权下沉工作的指导，举办执法实务集训，就实际执法进行集中答疑解惑；继续编制“环保行政执法手册”和“环保典型案例汇编”，规范统一执法程序，确保环保事权下沉工作稳步有序在全区街镇全面实施。
此外，该局将完善镇级主体行政执法机制，杜绝执法程序不符合法定规定的隐患；完善环保执法的长期指导和规范，探索、研究、建立对街镇中队常态化的培训制度、案件移交制度、督察稽查制度、绩效考核制度等，稳步推进环保事权下沉工作，从而有力推动区域环境改善，实现“让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点”。
环保事权下沉时间轴
2017年11月，浦东新区城管执法局环保执法下沉（试点）推进工作小组成立，明确通过“以案带教、执法实操”的方式，开展下沉试点工作。
2018年1月21日，书院镇作为首个试点区域，率先开展环保事权下沉工作。
2018年3月28日，新区城管执法局成立环保等领域执法事权下沉工作领导小组，决定设立以书院镇、惠南镇、航头镇、张江镇、川沙新镇、高桥镇为中心的6个推广片区。
2018年5月7日，环境监察支队派驻队员与6个重点镇城管中队进行对接，标志着事权下沉工作全面铺开的号角正式吹响。
2018年5月至7月，下沉工作在各试点区域以“理论培训+现场带教”的形式深入推进。
2018年8月，各带教点总结经验，编写典型案例，形成全区面上可推广、可复制的环保事权下沉方案。
2018年9月，环保等领域的执法事权正式在全区24个镇层面实施。
关于环保事权下沉过程中队员常遇的执法问题解答：
问：何为环保违法行为？
答：通俗来讲，具有违反环境保护法律、法规、标准、规章及规范性文件等明文规定的行为，无论其主观故意还是客观过失，均属于环保违法行为的范畴。
问：什么样的环保违法行为可以由街镇中队处罚？
答：根据2016年市府“6号令”（《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》）规定，浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府均为浦东城市管理行政执法的主体，均可对违反环境保护管理的违法行为（放射性污染防治管理除外）行使行政处罚权。目前划分原则是：除了需要专业检测鉴定、跨行政区域、多部门联动等执法事项外，属于街镇管辖区域、街面常见、通过行为简单认定的环保违法行为街镇中队均可处罚。
问：什么样的地点是餐饮服务项目的设置禁区？
答：对于餐饮服务项目地点设置，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条规定如下：
排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。
禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。
任何单位和个人不得在当地人民政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。
问：上海市对新建饮食经营场所的要求主要有哪些？
答：对于新建饮食经营场所的要求，《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条和第五条分别规定如下：
第四条 （新建饮食经营场所的要求）
在本市中心城、新城和中心镇范围内，新建饮食服务经营场所应当符合下列要求：
（一）在成片开发的居住地区，新建饮食服务经营场所应当独立于居民住宅楼；
（二）所在建筑物应当在结构上具备专用烟道等污染防治条件；
（三）所在建筑物高度在24米（含24米）以下的，其油烟排放口不得低于所在建筑物最高位置；所在建筑物高度在24米以上的，其油烟排放口设计应当符合环境污染防治要求，其具体设计规范由市环保局另行制定并予以公布；
（四）油烟排放口位置应当距离居民住宅、医院或者学校10米以上。
第五条 （现有房屋开办饮食服务项目的要求）
在本市中心城、新城和中心镇的居民住宅楼内，不得新开办产生油烟污染的饮食服务项目。
在本市中心城、新城和中心镇范围内，现有居住房屋改为不产生油烟污染的饮食服务经营场所的，应当符合国家和本市规划管理、居住物业管理和环境保护的有关规定。
在本市中心城、新城和中心镇范围内，利用除居民住宅楼以外的非居住房屋新开办饮食服务项目的，应当符合本办法第四条第二项、第三项、第四项的规定。但油烟排放口位置不能满足本办法第四条第四项要求的，与居民住宅、医院或者学校的距离不得小于5米，且须征得相邻私有房屋所有人和公有房屋承租人的书面同意。
问：对餐饮服务项目的检查内容主要有哪些？
答：首先，检查该项目的设置地点。如果在法定设置禁区的，依照《中华人民共和国大气污染防治法》等相关规定进行处罚。其次，检查项目证照是否齐全。无证无照，移交市场监管部门处理。非法取得证照的，一方面抄告相关主管部门吊销证照，一方面依照环保有关规定进行处罚。最后，对于项目设置地点合法、证照齐全的，查废气、废水固废的处理装置是否配备齐全、装置是否正常运转；查废水、废气排放口是否符合规定；查处理装置台账记录是否具备。