从“一口式受理”到“一网通办”
陈波，1973年4月生。曾任原静安区监察局副局长、监察综合室主任，区编办副主任。2018年3月，任静安区行政服务中心主任。全程参与静安区行政服务中心建设，是“一口式”受理的亲历者和见证者，是“一网通办”的推进者和践行者。
口述：陈波
采访：范建英唐舒仪
整理：范建英唐舒仪
时间：2018年6月8日
我是2018年初踏上静安区行政服务中心领导岗位的，在此之前的十来年时间，我参与和亲历了区行政服务中心从开始建立到不断升级发展的过程。2008年，静安在全市推出了首个“一口式受理”行政审批模式。自此，静安区行政服务中心工作全面开启探索与实践。截至2018年6月，共有20家审批部门、220个审批事项进驻静安区行政服务中心。从“一口式受理”的提出到“一网通办”的推进，静安区行政服务中心全程参与创新，其成绩的取得，离不开方方面面的关心、爱护与支持。从理念的提出到同行的认可再到群众的满意，其中很多感悟值得分享。
探索服务理念 创新服务模式
我们知道，行政服务中心是政府为提高行政效能、方便行政相对人，为行政审批和公共服务专门设立的集中办事的场所。是政府自身建设和管理服务的一种创新与探索，是深化行政审批制度改革的载体和平台，也是服务型政府的形象窗口。静安区自建立行政服务中心以来，地址几经搬迁，审批内容有所调整，但服务理念、服务意识却一直都没有变。十年来，区行政服务中心经历了酝酿起步、推进发展、探索实践、创新辐射等阶段，在全市形成了一定影响力。
一是酝酿起步阶段。早些年，政府服务企业没有统一的模式，也没有统一的概念，都是在不断的摸索中形成的。区政府采取的最早形式，是把跟企业有关的若干部门集中到一起，为企业提供面对面直接办事服务的功能。我们曾在招商中心进行联合办公，由若干机构和部门组成，每个部门派一个工作人员，像摆摊设点一样，由具体单位及人员给企业提供咨询、办理事务。这样操作有两个方面的问题：一是设摊头，没有固定的地点，没有固定的办公场所，不便于服务的便捷与高效。二是不同部门的工作量不同，不同部门的工作人员一起办公有忙闲不均的情况，行政成本较高。后来，在1998年底，由区工商、税务、统计等部门组成“一门式”企业服务中心，解决了企业办事难、跑部门多的问题。
2008年12月，区政府为了优化区域经济发展环境、高效优质服务企业，决定将相关部门的业务集中到一起联合办公，建设一个中心，由中心代表政府对行政审批及相关活动进行组织、协调、监督和管理，从而提升服务型政府的职能。静安区企业服务中心设在胶州路58号，2009年1月正式启用，推出了“一口式”受理行政审批模式。中心隶属于区府办，是副处级全额拨款事业单位。当时的企业服务中心由中心自己的工作人员进行统一的前台受理和咨询。那个时候，沪上其他的区县，比如徐汇、长宁、杨浦等都还在推行实验“一门式”受理，而我们已然推出了“一口式”受理，这是我们服务理念的一次创新，这一举措的推行在全市是首创。
之前，前台业务咨询受理是按部门区分的。比如，工商部门只需了解工商的内容，建设部门只需要知道建设的内容，房管部门只知道房管的，卫生只知道卫生的，环保系统只知道环保的，工作性质比较单一。那么，我们“一口式”受理的推出其实带有一些综合调整的意思。具体作法，是实现统一的窗口设置，每个窗口都可以接收所有业务申请，窗口每一位同志都能提供咨询和办理。这样一来，工作忙闲不均和行政成本高的问题自然而然解决了，但对前台窗口服务的工作人员要求提高很多。所有工作人员要熟知掌握入驻行政服务中心所有部门的工作流程和业务内容，不仅要能够提供咨询，还要能够办理业务。同时，进入到服务中心的部门也面临挑战和调整。一方面，要加强部门自身服务能力。因为在行政中心提供服务，需要部门自愿加入，随后提供相应支持。另一方面，需要加强部门和中心之间业务的协同，包括培训等等。
刚开始运作时，也发生了一些情况。比如，对相关部门的告知不清晰，导致了工作人员对业务的不熟悉。但随着时间的推移，工作人员慢慢熟悉，“一口式”模式运作比较顺利。一方面，统一了服务的模式。几年运作下来，对服装、规范用语、收件回执、以及其他一些流程，我们都进行了统一和规范，制度的执行也由中心统一把握。另一方面，提高了服务效率。在运行过程中，我们既解决了窗口忙闲不均的问题，同时也解决了服务人员资源浪费的问题。这样一来，窗口的形象树立起来，窗口效能也有明显提升。
二是推进发展阶段。2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，提出要以政务（行政）服务中心为主要载体，进行政务服务，要深化行政体制改革，加强政务服务。这一年，区政府为了进一步做好区内招商、稳商、留商的工作，将企业服务与投资服务结合起来，将中心更名为“投资服务促进中心”，转为区投资办下属。2014年1月，区企业服务中心更名为区行政服务中心。2月17日，位于胶州路的静安区行政服务中心正式挂牌，并将多项职能进行统一整合，实现了区“一口式收件”平台化。“一口式”受理的概念，即不论企业办哪项业务，办多少项，只需取一个号、坐在一个窗口前等待。中心后台相关职能部门将相互流转材料，进行信息互动，在最短时间内配合完成事项审批。当时，全区26个部门、162项行政审批事项统一纳入中心收件。中心挂牌的时候，时任静安区委书记孙建平表示，企业最看重商务成本和政府服务，静安商务成本高，关键是要看服务，并提出政府要勇于“返修自己”，要打造“友好界面”，把服务做好，做到位。
2015年，区投资办扩大了区行政服务中心“一口式”事项范围，将全区18个部门、114项行政审批事项统一纳入中心收件，涉及行政审批事项92项，其他服务事项22项。同步，我们开始了网上行政服务中心项目建设，相继完成“并联审批系统升级”“线上企业服务平台”“行政审批事项管理系统”“中心业务平台改造”“企业服务云”“市、区条线系统对接”“自助办事服务终端”等7部分建设，实现可公开的行政审批事项100%上网，纳入服务中心办理的事项实现了一口办理（网上办事一个入口）、一码查询（办理事项统一编码）、一站反馈（结果反馈一个窗口）、公众监督（投诉直达监管部门）。
三是探索实践阶段。2016年4月1日，静安区行政服务中心在秣陵路38号揭牌成立，原闸北、静安行政服务中心合并。中心确立了“环境一流、系统一流、流程一流、管理一流”的建设目标，主要服务对象为企业，包含了审批事项、业务咨询、信息公开、证照制发等综合性服务。
原闸北的窗口是由各个部门负责的，而原静安除了市场监管局以外，其他的业务进驻中心进行综合受理。“一口式”服务有优点，但也存在弊端。比如，中心收件人员不具有行政审批主体资格，无法行使受理职责；中心工作人员承担一口收件，需要精通百余个行政审批事项，难度太大，可能存在差错率，造成申请人往返跑路的现象。基于这种情况，我们对业务和受理做了融合与调整。通过功能的合并，进一步减少了窗口的数量。“撤二建一”后的行政服务中心创新地采用了“部门一口”与“中心一口”相结合的服务模式，把涉及15个部门的业务量较大、专业性较强的164项行政审批事项，通过职能部门整合、业务科室审批，实现部门一口受理；再将8个部门业务量相对较少、审批标准化程度较高的72项事项，以“中心一口式窗口”的模式提供服务。
这样一来，对政府而言，窗口工作量均衡，管理层次减少，行政审批的公开透明程度和政府效能都得到了提升，静安的营商软环境更好了。对企业而言，减少了窗口选择的困惑，节约了时间成本，简化了办事过程，办事便利度大大提高。
四是创新辐射阶段。“一口式”服务模式得到方方面面的肯定，其他地区不同程度上也对这种模式进行了效仿，在某些地区还得到扶持和推广，令我们感到欣慰。比如浦东新区，他们围绕着优化营商环境改革，推动了综合窗口的概念，其实是一口式服务的升级版，或者说是与现阶段工作要求相适应的微调。使用这种综合窗口模式的还有徐汇、长宁、普陀、奉贤、嘉定等区。我们了解下来，综合窗口的设置现在是比较普通的。所谓的“综窗”就是在这一个窗口里面，所有工作人员受理的业务是一样的。
为了让企业“少跑腿、少排队、少填表”，静安区行政服务中心推进了信息化项目建设，在全区网上审批与服务事项管理、网上审批与服务事项数据、互联网和移动端、企业各类审批与办事等方面也做出了创新。我们借鉴了自贸区与兄弟区县的成功经验，推出了微信公众号、app等“移动互联网+”服务，从而实现了企业通过移动终端完成全部咨询申报事项，足不出户就可以实现网上审批。
现在企业办事有了明确的方向：来静安行政服务中心。我们现在的模式是，企业的事情除了税务部分，其他的都在我们这办理。其他需要在外面办理的事项，基本以个人的事项为主，比如社区事务受理中心那边是办理个人业务。还有一点，企业知道，他们来静安行政服务中心能办成事。无论是“一口式”还是“一门式”，其核心的一点，就是我们的办事流程得到了优化，在办理事项中，效率、时间得到节省和提升。我们集中在一楼的证件发放窗口发放所有证件，避免了企业为领取证件楼上楼下来回跑路。同时，每个部门也不需要再安排人员，由中心统一颁发证件，效率大大提高了。
优化营商环境 精化服务要求
2017年12月1日，市委书记李强在静安区行政服务中心现场调研并召开优化营商环境座谈会。会后，区委召开全面深化改革领导小组会议进行研究部署。全市优化营商环境推进大会后，静安区委、区政府根据全市优化营商环境推进要求，及时召开区优化营商环境推进大会，相继出台《静安区着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》和《关于落实优化营商环境工作的行动计划》，明确了84个工作项目。按照“放管服”改革在基层创新实践要求，中心经反复调研和梳理，提出优化营商环境“四个一”的工作要求：“一口受理，一网通办，一次办结，一站服务”。
“一口受理”是基础。重点加强窗口建设，推进审批事项集中、窗口设置优化、窗口效能提升。只有将各部门的办事窗口集中到一起，再进行综合窗口的设置，才能把事项集中到一起办理，这是一口式受理的基础，也是推进行政服务改革的基础。第一个层次是事项的集中。静安区与企业日常经营活动有关的审批事项，已最大限度向区行政服务中心集中，现有20个部门220项与企业日常经营密切相关的审批事项集中在中心。第二个层次是业务的集中。静安在区行政服务中心设置了4类“一口式”窗口：一是市场准入“单一窗口”，将区市场监管局市场准入事项统一纳入“单一窗口”受理；二是建设领域“综合窗口”，根据全市社会投资项目审批改革、竣工验收改革，由区建管委、区规土局牵头设置综合窗口，为企业提供“一口式”服务；三是中心“综合窗口”，已有12个部门77个事项纳入中心“综合窗口”实施一口式受理；四是一口发证窗口。包括区市场监管局在内的各部门的审批证照，统一由一个窗口发放。
“一网通办”是核心。我们的工作重点是推进线上线下政务服务融合，加快“智慧政府”建设。也就是要提升网上政务大厅办理的能力，深化智能导引服务系统的建设，拓展网上自助办理服务的空间。现代社会的信息化程度越来越高，如何将信息化应用到企业服务的流程当中，有不少工作需要我们去做。比如，当前人们已经习惯了网购，那我们是否能让企业和市民像网购一样方便地办理政府的事项？我们提出一张网办理的想法，与后来市委市政府提出“一网通办”的理念是完全吻合的。
“一网通办”契合了改革创新的思路，在全市也是走在前面的。从机构设置上看，静安在筹备优化营商环境工作的同时，推出了相关工作方案和行动计划，在上海市召开营商大会的时候，静安已经在考虑机构、职能等各方面的整合。上海数据中心成立是4月份，静安政务数据管理中心成立是在1月底，早了两个月，这不仅仅是早晚的问题，更是一个理念的契合。静安围绕“一网通办”工作开始较早，针对调研反馈，提出许多改革措施。尤其是网上办理业务，确实比以前方便很多。但我们也意识到，信息化发展越快，壁垒越多。大家都是独立的生态，横向的生态需要有机构联合，需要数据互联互通，只有互联互通才能更进一步地改革。机构改革的过程，必然会带来配套技术的改革，反过来，技术改革也会加速推进机构改革，这是相辅相成的。意识到这一点，我们推动了软硬件的同步建设。
对于“一网通办”的网上办理，企业也反馈了一些问题。首先，界面不太友好，他们找不到自己想要办的事情。其次，企业找到的事项是以政府部门为导向，很多事项名称企业看不懂。比如办一个餐饮企业需要什么材料，开一个小超市需要什么材料，开一个奶茶店需要什么材料。除了这三种业态，还有很多其他业态，每种业态又包括多种内容，但它们其实有统一的许可证，叫食品经营许可证。可对于企业而言，他们不懂。再比如，开一个麦德龙需要食品经营许可证，开一个快客便利店也需要，但是他们所需要提交的材料是不完全一样的。这样的话，企业还是要到现场来，反复跟我们工作人员进行沟通，才能知道要递交多少份材料。通过大调研、大走访，有些问题就反映出来了，企业办事只知道“目的地”，不知道怎样到达目的地，也就是说企业不了解办一件事要跑哪些部门、需要准备哪些材料、需要多少时间办成。而且同一项业务办理，针对不同申办者的个性化特质所需的资料和材料也不尽相同，企业咨询和准备材料较为繁琐。针对类似这些情况，中心研究、开发了“智能导引服务系统”，通过梳理企业办事的各种业态、场景、情形，以情景引导的方式，实现表单中信息的自动生成，再根据精准指南，排除一些无关信息，这样申办人在不见面的情况下实现了快速的材料准备，并将情景引导的所有信息自动在相关的表单中生成，还可以直接打印作为窗口申报材料。智能导引服务系统还与网上预审、网上申报等功能实现衔接，推动了多部门协同并审。办事人只需在网上一次提交需要办理的全部材料，通过行政服务中心平台统一收件、自动分送后台的方式，初步实现了“前台综合收件受理、后台分类审批制证、中心综合统一发证”的服务模式。
目前，食品流通经营许可、药品零售企业许可、医疗器械经营、公共场所卫生许可4个事项19个业态46种场景已经实现上线运行。区文化局营业性演出许可、上网服务经营性许可、娱乐场所经营许可、艺术品经营许可4个审批事项8个业态17种场景也将在近期完成功能开发并实现上线运行。到那时，将有8个事项27个业态63种办事场景为办事人提供智能导引服务。
“一次办结”是目的。这项工作重点解决办事人“多次往返”“材料重复提交”的问题。以往我们企业过来办事情，往返很多次是普遍存在的现象。虽然政府在不断地完善和提升服务质量，但将目标要求明确化还是第一次。当然，其他省市或许有其他的提法，比如浙江提出最多跑一次，江苏提出不见面审批等等。
一次办结可以采取网上咨询、网上预审的方式。这些事项并不复杂，但是老百姓没有办过，不知道需要哪些材料，要走什么程序。比如办独生子女证，无非需要出生证、户口本、结婚证明等类似的材料，或者填表申请。但如果老百姓无法获取这个信息，那就需要多次往返到现场，如果网上能够提供咨询菜单或者指南服务，百姓就不需要来回跑。如果想知道表格填写是否符合规范，可以填好之后在网上预审一下，合格了再到现场办理。这样的话，老百姓带着材料来到办理现场，一次就能够把所需要的证件办好。还有，我们和邮政合作，用ems邮政快递服务，将企业办理事项涉及到的证照、申请材料，选择快递寄回。这些都是为了能够达到让企业少跑和不跑的目标。
“一站服务”是保障。一站服务，既是理念，又是工作措施，更是重大的保证。重点是提升企业群众满意度，从服务企业、市场准入、建设项目、人才服务等方面完善相关举措。“一站服务”的内涵很丰富，相关部门提出了一条龙服务模式。比如市场监管局提出，从企业的设立开始，到最后的注销，整个周期可以实行若干一条龙服务的举措。
在建设领域，有很多问题伴随着产业项目引进的全部过程，流程较长。比如，从产生投资意向开始到投产，再到整个产出效应，它可能跨的年度非常大，而对于企业来讲时间就是生命，这中间会给企业造成很大的损失和负担。面对流程复杂的问题，如何能为企业更好的服务？我们在积极地进行探索，把企业一些投资项目的所有细节、流程全部进行梳理，然后把这些放到网上。这样，这个项目基本上所有审批的流程和审批条件都很清晰，办理的程度也是公开透明的，每一个环节都清清楚楚、明明白白。不但我们政府内部，我们的经营管控，我们的企业，我们的项目单位也通过网络流程一目了然。
打造“3d”服务 预测发展趋势
我们行政服务中心以提高企业感受度、获得感为出发点，将时间、空间、数据管理作为优化营商环境的三个坐标轴，提出了打造“3d”服务品牌的概念。
一是立足时间管理维度，解决时间成本问题。时间维度是针对企业审批、办理时间较长，重点解决审批时限过长、服务效能不高的问题，实现服务零时差。二是立足空间管理维度，实现服务零距离。突破空间管理维度，力争企业群众办事“只进一扇门”、材料“一窗受理”，让我们的企业能够更方便地获得各种各样的服务。我们现在的“楼小二”就是“零时差”和“零距离”的实践。比如说，静安区的楼宇经济比较发达，区投资服务办就提出在楼宇里面设立楼小二服务站。“楼小二”首先实现的是咨询和服务的功能，这更多地依赖于网络，比如递交材料这种事项，是可以在网上完成的，而我们可以提供现场指导。“楼小二”的第一个点设在恒隆广场，它跟南京西路街道的党建服务中心结合一起。不仅楼宇党建是静安的创新，楼宇里面提供政府服务的延伸，也是一个创新。党建和政府服务两者结合在一起，让企业足不出户、足不出楼，就能办理行政服务中心的绝大部分的事项，得到行政中心绝大部分的服务，而且因为我们与党建结合的缘故，企业得到的服务还远远大于在行政服务中心的服务。同时，我们也有一些招商服务部门的进驻，解决一些其它事项或困难。“楼小二”的功能现在正在综合的发生效应。三是立足数据管理维度，实现“零障碍”。着力数据管理维度，重点推进政务服务“一网通办、一次办成”，实现服务零障碍。这里我们主要借助了技术手段来解决政府部门系统不对接、数据不共享的问题。我们在全市率先启动一体化大数据中心建设，统一管理信息化项目、统一管理政务数据、统一管理窗口效能，推进线上线下政务服务融合，加强智慧政府建设。
关于行政服务中心未来发展的情况，我们也有一些前瞻性的想法。首先，集成化、信息化、智能化为一体。未来行政中心应该是办事功能高度集成化的，并且必须能够充分利用、实现高度的信息化和智能化。未来行政中心窗口应该越来越少，线上办理事项实现程度越来越高，覆盖面要越来越广。其次，集成度提升，审批手续简化。随着技术手段、辅助手段的愈加成熟，我们“一口式”办理事项的集成度会愈加提升，企业获取信息更加趋于完整，随之而来的实质性审批可以更加简化。第三，突出顶层设计。就行政中心改革而言，不是一拍脑门说改就改，更不是为了改革而改革，任何改革都会牵一发而动全身。至今为止，能优化的方式我们已经尽可能采取，能压缩的空间已经压缩，能简化的程序也已经基本实现了最大化。接下来的发展，需要顶层设计与引导，细微之处见真知灼见，我们要领会改革的要义和实质，坚持需求导向、问题导向，根据实际情况进行改革。第四，实现上下联动。接下来改革的方向还是比较明确的，就是上面的设计和下面的联动，以及部门之间的协同，这是整体性的问题。统筹协同行政审批制度改革、国家服务业综合改革试点、“互联网+政务”、服务企业等各块面工作。当然监管方面也必须相应地加强，这样企业在市场大环境中可以更加公平、有序、健康地得到发展。
人家说岁月静好，是因为有人负重前行。我想我们静安区行政服务中心能够取得今天的成绩，其中不乏区领导的大力支持，相关单位的配合协作，全体人员的齐心协力。接下来，中心将继续按照本市和区委、区政府关于“一网通办”工作的总体部署，全力打造线上线下一体化的政务服务体系，全面实现“全网通办、一次办成”。