pm2.5平均浓度下降14%，主要河流断面水环境达标率提升16.6%。《上海市环境保护条例》实施一年多，申城大气、水等环境质量改善明显，法规效果初步显现。申城环保执法“长牙”之际，如何让“牙齿”更坚固、更尖锐？市人大代表认为，基层环保执法“短板”尤需补齐。

　　成效：环境违法罚款同比增长130%

　　新修订的《上海市环境保护条例》于2016年10月1日正式施行，其中，赋予执法部门查封扣押、按日计罚、停产整治和停止供电等手段，扩大了按日计罚、双罚的种类等规定，因其刚性威慑力，被视为《条例》中的“利牙”。

　　据介绍，今年1月到10月，申城pm2.5平均浓度为37微克/立方米，较2016年同期下降14.0%，较基准年2013年同期下降30.2%；1月到9月，主要河流断面水环境功能区达标率为56.0%，较去年同期上升16.6个百分点，劣ⅴ类断面占22.8%，较去年同期下降15.0个百分点。条例实施以来，上海环境质量明显改善，成为代表们的共识。

　　与环境质量显著提升互为因果的，是执法监管力度的加大。

　　市环保局数据显示，今年1-10月，环保部门查处环境违法案件3967件，罚款3.95亿元，同比分别增长62%和130%；实施按日计罚52件，查封、扣押156件，限产停产25件，对单位和责任人实施双罚8件，适用停电措施关停了一批淘汰类企业；通过行刑衔接，移送行政拘留18件，移送涉嫌环境污染犯罪案件58件。城管综合执法部门依法查处违法运输处置建筑垃圾案件4139起，依法对48名违法当事人实施了刑事拘留、取保候审和批捕等措施。水务部门立案1206件；罚款增长1.5倍。

　　铁腕执法，严查重罚之下，申城环保执法已然长出了几颗“虎牙”。然而，市人大执法检查中也发现，基层环保执法还存在“牙齿”不够硬的问题。

　　客观：20几人vs万家企业

　　能力与任务要求不匹配，是环保基层执法的瓶颈之一。

　　“目前全市区级环保执法人员不足600人，有的区环保执法人员仅20人，而区域内现有工业型企业上万家。”市人大执法检查报告指出，各区人大普遍反映，环保部门执法人员编制和执法车辆配置不足，由于基层环境执法队伍中专业人员缺乏，监管人员综合素质参差不齐，难以对所辖区域内的污染源进行全面、及时、动态的监管，导致对环保违法行为查不全、查不透。

　　无独有偶，相同的问题，在今年年初的市人代会上，市人大代表袁园也曾提出：“以奉贤区为例，全区一年环境信访3000件，实体型企业一万家，环境检查队实有人数只有25个人，很难监管到位。宝山区一年环境信访2500件，实体型企业6000家，社会源不计其数，检查队实有人数34个，可见一线人数严重不足。”

　　另一方面，作为最贴近一线的街镇环保管理力量也亟待加强。《条例》第7条规定了乡镇人民政府和街道办事处的环保职责，但目前上海区级环保监管力量尚未有效延伸至街镇，街镇亦无专门编制和专职环保人员，法规明确的协调管理作用难以体现，监管重心下移的要求难以落实。

　　主观：不敢查、不会查

　　除了客观因素，不敢查、不会查，也成基层环保执法的问题所在。

　　“一是不想查，执法监管的主动性不够。”市人大城建环保委委员、市人大代表顾佳丹认为，新条例实行以来，市级层面环保工作标准更高了，执法手段更多样化，力度大有增强，成效明显，但在市人大执法检查中发现，一些环保执法工作人员的主动性不足，主动发现问题、查处问题的意识和能力明显不够，例行巡查经常流于形式，主动逮住问题、发现问题的能力还是不足。

　　“二是不会查，新措施不会用、不敢用。”顾佳丹提到，《条例》赋予执法监管部门的有力措施在实践中，尚有一些未得到充分的运用，部分执法硬措施未有效执行。基层执法人员对违法企业仍然习惯使用警告、约谈、一次性经济处罚等手段，较少使用《条例》新设定的按日计罚、双罚制、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等措施。有些环境案件虽然作出了限产停产等决定，但未“一竿子到底”，没有依法实施强制执行。

　　此外，作为环境执法的有力“武器”之一，环境监测数据在基层执业中未得到充分运用。虽然，《条例》规定相关单位自动监测设备的数据和第三方环境监测数据可以作为执法管理的依据，但从执法检查情况来看，个别区执法部门在执法实践中对自动监测数据存在不敢用、不知道怎么用的现象。

　　建议：科技手段应发挥更大作用

　　“基层一线是整个执法体系中极为重要的环节，其执行不力将直接导致政府公信力下降，法律法规权威大打折扣。”顾佳丹表示，要把夯实基层力量作为重点，尽快补齐环境执法的这块“短板”。一方面，从既从严又激励的角度出发，改善其考核、奖惩制度，对于基层执法面临的“人”、“车”等实际困难，要予以重视，加强保障。另一方面，加大培训力度，提升其业务素质，增强其专业本领。

　　“不能忽视科技手段在环保领域的作用。”市人大教科文卫委委员、市人大代表沈志强认为，科技手段的运用，可以在一定程度上缓解基层环保执法人员缺少以及执法能力欠缺等矛盾。他建议，本市各级政府在重视环保管理的同时，也要重视环保科技工作，要加大科技投入和科技支持，提升这方面的科技研发能力，推进新技术在污染源头治理、环境监测和生态建设中的作用。