探索中前行创新中发展
——静安社区（街道）管理体制机制的调整优化
戴玲珍，1953年1月生。曾任黄浦区广东路街道党委副书记，南京东路街道党委副书记，外滩街道党工委书记，中共南汇区委常委、组织部长等职。2006年11月至2011年12月任原中共静安区委常委、组织部部长。其间，全程参与静安区社区（街道）管理体制的优化调整工作。
口述：戴玲珍
采访：马燕佩郭晓静杨晔范建英
整理：杨晔范建英唐舒仪
时间：2018年6月29日
政府职能转变一直是深化行政管理体制改革的核心，没有城市管理体制上的创新，就不会有充满生机的社区活力和城区的发展后劲。2009年6月，静安区按照归口管理、明晰职责、扁平运作、高效行政的原则，开展调整优化社区管理体制机制的试点工作。从此，静安区社区（街道）管理体制机制调整优化之路在探索中前行，在创新中发展。该项工作的推进经历曲折，我有幸见证其改革之路的艰辛，其点滴历历在目。
大环境：打造均衡发展和谐社区
上海的社区建设起步较早，并形成了典型的“上海模式”，当时上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区，在实际的社区管理中，存在着街居一体化的倾向，并依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。社区管理是四级网络中的重要一环，基本模式是以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系，上海社区管理体系的表现形式是我们经常说的“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街）”。
上海从1994年开始探索“两级政府、三级管理”的模式，1995年5月，上海在10个区的10个街道开始“两级政府、三级管理”的试点。1996年，上海城区工作会议召开，下发《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》，就此拉开了上海市社区建设的帷幕，意见确立了处理地区工作和基层社区关系的原则。1997年1月，上海市第十届人大常委会通过了《上海市街道办事处条例》，用法律的形式对这一新体制加以确立。2004年，市委八届六次全会通过《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，对上海市社区建设进行了系统的总结和阐述，对社区建设的内涵和目标进行了进一步的拓展。
2005年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中，提出了“社会建设与管理”理论。2006年10月，党的十六届六中全会首次提出以民生工程为主的社会事业建设任务，并列入中国特色社会主义事业总体布局。2007年，党的十七大就社会建设做出明确部署，要求“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推进建设和谐社会。”在中央的领导下，上海市委、市政府认真贯彻中央精神，于2007年制定了《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，落实中央各项工作。
静安区作为上海的一个重要组成部分，社区建设紧跟中央指示，贯彻落实市委、市政府的方针政策，进一步跟进改革。当时静安区的经济发展虽然已到了一定阶段，但是社会矛盾并没有因为经济发展而减少。我们的工作从地区向区域发展，工作领域由居民走向市民，方方面面都迫使我们要转变。我们认为加强和创新社会管理，就是要打造均衡发展的和谐城区，坚持经济建设和社会建设相协调、改革发展稳定相协调、城区发展与人的发展相协调，实现整个城区高水平均衡发展。2007年，静安区成立了以区委主要领导为组长的区社会建设工作领导小组，全面领导全区社会建设和管理工作，同时组建区社建办作为区委、区政府的组成部门，统筹协调相关工作。我们还先后制定了加强社会建设、社会管理的有关意见，明确了静安区社会建设和管理的指导思想、基本原则、目标任务和具体要求，并按照“工作项目化、项目责任化”的要求，不断完善，扎实予以推进。
突破口：社区（街道）管理体制机制的调整优化
加强社会建设、创新社会管理，基础在社区（街道）。政府职能的转变一直是深化行政体制改革的核心，根据《上海市街道办事处条例》对街道职能定位的要求来看，街道办事处是市、区人民政府的派出机关，主要承担“组织公共服务、强化综合管理、监督专业管理、指导自治组织”的四项职能。而现实管理中，街道往往被视为“第三级政府”，实际承担了许多来自区职能部门的任务，街道科室俨然成为政府行政部门的下级部门，街道干部的大部分精力不是投入到社区共治和公共服务中，而是花在了部分行政管理工作上。为此，明确了我们的初衷，即让街道由对上负责转为对下负责，不断提升行政效能，更好服务基层，服务民生。以社区（街道）管理体制机制调整优化为创新社会管理的突破口，我们进行了一系列探索和实践。
率先落实街道财力保障机制。曾经有一段时间，街道的财力保障主要靠招商，街道的工作重心也放在招商上，这种机制对调动街道干部积极性、活跃市场发展、加快区域建设等方面发挥了一定的历史作用。但随着社会的发展，这种现象形成了精力分配与社区发展要求之间的不匹配。应该看到，经济基础决定上层建筑，由于区域经济发展水平的不断提高，人民群众对社区公共需求由更多的物质向更多的精神需求进行转变。我们在享受之前物质成果的同时，应总结创新，寻求发展，对于招商机制显露出来的弊病和问题应积极应对。2006年11月，静安区委、区政府召开社区工作会议，制定下发了《关于进一步加强社区工作的意见》，提出保障街道财力的新办法。自2007年实施以来，区财政每年向每个街道投入7000万元至8000万元用于日常开支，街道财力来源主要靠招商的局面得到明显改观。街道将更多的精力投入到了社区建设和社区服务中，并提升了强化街道的社会管理和公共服务能力。与此同时，静安区财政每年还投入经费用于社区公共服务设施建设等其他社区建设专项支出，辅助加强静安区街道社区工作。
进一步完善条块协同机制。2009年，针对在条块协作中经常出现责任主体不明、工作边界不清等问题，在各职能部门和街道的共同努力下，经过“四上四下”的梳理过程，静安区将街道层面涉及条块的所有事项进行了梳理，共涉及24个条线部门，一共178项内容。然后按照街道办事处的职能定位进行归类，最终整合归并为行政执法和专业管理类、公共服务类、平安建设类、基层自治类等四大类。在分别明确责任主体和配合部门之后，我们将原先由街道和职能部门共管的行政执法、专业管理类工作从街道剥离出来。其中，行政执法类和专业管理类工作，明确“条”是责任主体，由“条”一管到底、统一指挥，“块”主要负责监督、协调和考核工作；平安建设类工作，以“块”为主“条”做好协同配合；公共服务类工作，街道负责提供载体、窗口和平台，条线部门提供行业服务和专业服务；基层自治类工作，主要由街道负责，指导、帮助居委会、业委会、社会组织等加强建设，组织社区单位参与社区共治等各项工作。例如，我们把原来由街道托管的三支专业市容管理队伍，归口区绿化市容局管理，街道则负责做好监督、协调和支持工作。条条关系方面，针对城区管理中一些涉及部门多、部门职能交叉、容易产生推诿扯皮等顽症的情况，我们分为三个板块设计“执法联动”，按照处理有利原则，明确一个牵头部门，由牵头部门提出方案，同时“上挂一级”，由区分管领导组织相关各部门齐抓共管。这样一来，就形成了“条”与“块”，“条”与“条”之间“主体明确、边界清晰，条块结合、各司其职”的工作推进机制。我们还完善了工作考核机制，变原来的“条考核块”为“块评定条”，由街道组织居民群众，以工作协同度和群众满意度，对条线工作进行评议，进一步提高条线工作的积极性与能动性。
真正实现“扁平”化管理机制。当时，上海社区管理体制的机构设置基本上是区县政府部门与市级机关“上下一般粗”，区县政府的职能定位和设置然仍然普遍存在“上下对应”的情况，层级特点和区域色彩不明显。2009年3月，静安区社区管理体制调整优化工作特别重整了组织架构，对街道管理体制组织架构进行了改革。我们改变街道传统上与承接政府职能部门事务相匹配的科室设置模式，将原来的“八科一室”调整为“五部一室”，即人民武装部、管理工作部、服务工作部、平安工作部、党群工作部和党政办公室。党群工作部由党工委副书记领导，除武装部之外的各部部长，由办事处副主任兼任。这样一来，就变原来管理层级的“三级”为“两级”，减少了一级。然后我们又实行党政交叉任职，对街道的党建和行政工作进行整合。例如，由居民区党委、综合经济党委书记兼任社区自治工作部副部长，把街道服务区域内企业工作和开展“两新”组织党建工作有效融合起来，进一步增强了居民区党建和“两新”组织党建的交流互动。2010年1月，静安区地区办完成了街道“三定”方案调整，对街道原社区组织工作部职能进行归并，进一步优化管理机制。3月，区召开社区（街道）管理机制调整优化试点工作总结会。由此，我们由试点阶段转入完善运行阶段。
着力点：增强社区（街道）共治能力
“社区”是城市的基本单元，是沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带。加强居民区自治，对于激发基层活力、夯实城市管理基础，意义重大。我们静安的“社区”概念，不仅仅是居民区，还包括楼组、楼宇，以及楼宇与楼组的互动。“社区”既是实体社区，也包含虚拟社区，甚至包括网上网下的联动等等其他形式。
在深化社区（街道）管理体制机制调整优化工作中，我们做了如下具体工作。一是健全组织体系。为了适应社区建设发展的形势需要，我们构建了以居民区党组织为核心、居委会为主体、业委会为基础、物业公司为依托、社区社工事务管理服务中心及各类社会组织为支撑的居民区组织体系，以此来增强社区服务功能，凝聚居民群众、打牢组织基础。二是理顺各种关系。针对这一层面各种类型的组织多、关系复杂等情况，重新思考定位，进一步理顺居民区党总支、居委会、业委会、社工及其他社会组织的关系，以及工作职责、工作任务和工作标准，制定工作规程，初步构建起“以党总支为核心、居委会为主体”的居民区管理体系。三是加强社区党务工作者职业化建设。针对居民区干部普遍年龄偏大、来源多样的特点，我们研究设计包括职业准入、职业晋升、职业薪酬、职业培训到职业考核等九个方面的居民区工作者职业体系，并建立了与此相配套的“五等十三级”薪酬体系，以实现居民区工作者队伍职业化管理、专业化建设和社会化运作。其中，重点加强了居民区党总支书记队伍建设。一方面，进一步提高他们的薪酬水平，探索一定条件下党总支书记享受事业编制干部待遇；另一方面，通过社会招聘、社区选拔等方式，把热爱社区工作、热心服务群众的青年优秀党员充实到基层，形成1：3的后备干部配备。四是加大了财政支持力度。针对居民区工作经费，尤其是党建经费不足的现象，我们进一步加强财政支持力度，将居民区工作经费和党建工作经费列入区财政预算，确保每个居民区每年工作经费不少于20万元，其中党建工作经费不少于5万元。五是创设“共同行动”区域化党建主题实践活动载体。结合中央开展的学习实践活动和创先争优活动，静安在区、街道、居民区三个层面开展党建联建，以党组织的共同价值观、共同目标和共同需求为切入点，依靠党的政治优势和组织优势，把区域内不同组织和人群有机整合起来，把不同力量有效凝聚起来，共同服务基层、服务群众，服务社会，得到了广泛认同。
2006年以来，我们不断推动居民区工作协调有序发展，坚持加大投入，加强社区各个中心、居民区活动用房、乐龄家园等建设，形成了一批高标准、高质量的社区公共服务设施，为加快推进社会建设提供了载体支撑。那时，市里要求我们做“四个中心”也就是社区事务管理中心、社会卫生服务中心、社区文化中心、党建服务中心。静安区自己加压，又加了两个中心，即生活服务中心和社区综治中心。生活服务中心就是从老百姓最需要的着手，修修补补，踏踏缝缝。我们投入7200万元，在每个街道辟出专门场地，建设社区生活服务中心，通过政府购买服务的形式，以免费或优惠价格为社区居民提供修伞修鞋、食品配送、改缝衣服、小家电维修等20余项日常服务项目，居民反响非常好。社区综治中心则是搭建新平台，整合社区警务、人民调解、司法信访、社区矫正等九大类平安建设资源，方便老百姓一个窗口表达诉求，从而起到妥善化解基层信访矛盾、及时解决群众利益诉求、促进社区和谐稳定的良好作用。针对旧住宅小区物业多头管理、物业服务低效等群众意见强烈的问题，我们又按照“试点先行、分步实施、市场运作、政府托底”原则，在全区旧住宅小区中推行物业一体化管理。通过把小区保安、保洁、保绿、保修及停车管理等职能归并集中至物业服务企业，加强专业队伍建设，有效提升旧住宅小区物业管理和服务水平。现在看来，这项工作已覆盖静安区所有旧住宅小区，并且卓有成效。
创新处：大力培育区域社会组织
除加强居民区自治建设外，大力发展社会组织，也是静安深化社区（街道）管理体制机制调整优化工作的一大亮点。据2014年9月统计数据，静安现有社会组织488家，按每万人口社会组织计算，已达到16.5家，是上海平均数的两倍，全国的四倍，基本达到了新加坡的水平。截至2016年底，闸北区、静安区“撤二建一”后，全区经民政部门核准登记的社会组织共968个。
社会组织发展已成为社会发展的重要内容。社会组织的发展，离不开党建的引领。多年来，静安区不断完善社会组织管理机制，探索创新了枢纽式管理模式，由原来的“1+5+x”发展为闸北和静安“撤二建一”后的“1+14+x”。其中“1”是区社会组织联合会，在政府和社会组织之间搭建协作平台，建立区社联会党总支；“5”或“14”是辖区所属街道（镇）成立分会，分别建立党支部；“x”则是按照不同行业成立社会组织，并建立党支部。我们对社会组织的管理和发展进行规划，对于没条件建立党支部的社会组织，我们也派出党建联络员，从而形成上下联通、左右联动的党建工作网络。
社会组织虽不是政府组织，但也不能脱离政府的扶持。对于政府有需求、社会有需求、群众有要求的社会组织予以重点扶持，同时，对于现已购买的社会组织服务的项目，我们仍按原有方式运作。2007年以来，静安相继制定了《关于进一步加强社会组织工作的若干意见》等七个重要文件，立足社会管理、社区服务和社会事务三个重点领域，通过财力、政策、物力、人才等方面对社会组织进行扶持。静安每年设立1500万的专项资金，从培育扶持、能力建设、评价激励、项目资助等方面给予社会组织各类补贴。比如，对符合条件的社会组织引进全日制大专以上学历人员，给予每年每人1—2万元的经费补贴；对获得国家级、市级、区级各类荣誉、职称技能证书、研究成果的社会组织及个人进行奖励；以政府购买服务的形式，给予社会组织实质性支持，在社会福利、社会卫生、治安和文化等方面服务项目进行社会化、市场化运作，通过公开招投标由社会组织承接，形成政府与社会组织的良性互补。另外，与区社联会同驾齐驱的还有区社会组织服务中心，这个中心承接了培育发展社会组织的功能。该中心自2013年创始以来在区社建办领导和市社会组织服务中心指导下充分发挥服务社会组织的功能作用，成为了同类组织在全市的领头羊。每年区政府购买服务，都通过这个平台统一招投标，按照公开、透明、择优的原则，由专业社会组织进行承接。社会组织发展的关键是要培育骨干分子和领军人才。因为一个优秀的领军人才可以用其人格魅力和感召力，带动社会组织做优、做强。为此，我们出台了《静安区社会组织人才队伍建设和管理暂行办法》，专门对社会组织人才的评选表彰、发展激励、服务保障等作了详细规定。同时启动了社会组织人才成长接力计划，联合高校举办社会组织人才高级研修班，聘请有丰富经验的公益导师制定实施带教方案，对青年人进行“传帮带”。在静安区评选出的第一届15名杰出人才中，社会组织有柏万青、应美凤、王元洪3人入选。这几年又涌现出不少社会组织青年领军人才，如2012年度上海十大青年公益先锋评选中，静安区社会组织5人当选，2013年度又有3名社会组织青年获选。这里我想提一下上海青艾健康促进中心的总干事卜佳青。他1987年出生，中共党员，2010年3月发起成立了该中心，为上海地区青年人群提供性病、艾滋病相关的专业咨询服务。短短几年，该中心已发展成为中国疾控中心、世界卫生组织驻华事务处认可的全国十个民间组织艾滋病快速检测的试验点之一，上海市发现的艾滋病疫情8%由他们提供。2012年，卜佳青作为艾滋病防治领域民间组织的代表，受到了李克强总理座谈接见。2015年获第五届全国道德模范提名奖。2016年获上海市“五一”劳动奖章。2017年获上海市静安区五四奖章。
前瞻性：社会治理将在前行中求发展
经过多年探索，静安区的社区（街道）管理体制机制调整优化工作初显成效，逐步形成了以“党建为引领，管理在城区，服务在街道，自治在社区”为内涵，符合静安实际，具有“系统性、开放型、扁平化、实践性”特点的社会管理模式。2012年，区委对社会管理模式作了一次系统的总结和提炼，并召开静安区加强社会管理创新工作会议，下发《关于加强社会管理创新的意见》，以便更好地在实践中深化完善静安的社会管理工作机制。
令我们激动的是，静安的探索实践得到了市委、市政府领导的高度肯定。例如，2009年时任市委书记俞正声在全市第一批区县学习实践活动总结大会上的讲话中提到，静安区“理顺了社区（街道）党政机关、区政府职能部门、社会组织之间的关系，为基层社区建设提供了体制机制保障”。2010年，俞正声又在静安区上报的《加强社会建设的调研报告》上批示：“几年来，静安区在社会建设方面积极探索，取得了显著成绩，积累了宝贵经验，虽然有些内容可因区而异（如管理体制等），但其主要思路和做法对我市的规划（似可狭义为社会管理）有重要价值，请发有关单位参考。”2012年2月14日，他到静安调研时再次指出：“静安创造了‘党建为引领、管理在城区、服务在街道、自治在社区’的工作方式，把街道的管理职能大幅度压缩，对执法的规范化，对街道更好地解决民生问题，反映老百姓的诉求，对社区的自治都是很有好处的。这是静安近年来工作很有特色的地方。”
2010年，时任市委副书记、市长韩正到静安调研的时候，对静安的这项工作也有一段评价。他说，这项工作“符合未来上海发展方向，也符合科学发展的要求，更符合一个大城市未来的管理体制机制框架。对静安区的这项工作，要给予充分肯定。”同年8月18日，韩正又在静安区报送的反映城市管理体制机制调整优化工作情况的材料上批示：“静安等各有关区近来在城市管理方面积极探索和创新，很值得总结，请建设党委、建交委认真总结梳理各区的成功做法，借鉴世博园区的管理理念，提出指导全市加强城市管理的措施，一并写入‘十二五’规划。”市领导的讲话和批示，是对静安的鼓励和鞭策，要求我们不断在探索中前行，前行中求发展。
党的十八届三中全会提出了“社会治理”的概念。从“社会管理”到“社会治理”，提法虽然只是一字之差，但反映出中央治理模式正在发生深刻变化。社会治理的提出标志着我们的社会管理理论与实践的发展与创新进入了新时代。十九大报告更进一步明确了加强社区治理体系建设要推动社会治理重心下移，要实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的良好氛围。无疑，社会建设永远在路上，社区管理工作不断有新要求，我们将不停步，不止步，进一步创新社会治理，加强基层建设！