我们党的最大政治优势是密切联系群众，执政的最大危险是脱离群众。因此，大调研工作不能简单地追求调研数据的“华丽”，归根结底还是要通过“大调研”进一步畅通与群众沟通的桥梁和渠道，从而为民办实事、办好事、见实效，切实解决人民群众反映强烈的突出问题。同时，能够由点及面，不断建立健全群众认可、公开公平、具有可操作性的相关政策制度，让人民群众在看得见、摸得着的实事中真真切切感受到党的优良作风，体会到党和人民的血肉联系。鉴于此，本文就“制度性不作为”和“系统性不作为”问题的具体表现、原因分析、对策建议等展开思考，为党委、政府提供决策参考。
　　一、“制度性不作为”和“系统性不作为”的典型表现
　　（一）制度性不作为
　　“不作为”是指行为人应作为、能作为，但没有作为，从而造成不良后果的一种违规、违法甚至犯罪行为。这种情况，行为人是应当被谴责、受行政处罚甚至被追究刑事责任。“制度性不作为”，即是行为主体明知现有制度随着时代的发展有其不合理性，但其非但不想方设法完善和改进制度，而是拿现有制度当做“不作为”的理由和“挡箭牌”，以不求有功、但求无过的思想，甘当无所事事的“太平官”。这种情况下，法律法规就显得无能为力。
　　“制度性不作为”现象，本区的典型案例不少。比如，某村村级道路按照规定只能浇筑4米宽度，这在过去能够满足村民的日常出行，但随着私家车在农村地区的逐步普及，4米的宽度已经明显满足不了村民出行需求，为此该村自己出资将道路拓宽为6米。这本来是一件得民心、顺民意的好事，但规土部门却照本宣科地认定为违反了相关规定，还要求限时整改，这就是典型的“制度性不作为”。
　　不久前，某局移送一件土地违法案件也存在类似问题。我区根据上级要求，大力清理乱埋乱葬问题，农村依法入葬比例高于全市平均水平，最终却因公益性埋葬点涉嫌违法用地，基层干部被追究责任。而一些不作为、对乱埋乱葬问题任其发展的地区，虽然给今后发展安了钉子、设了障碍，当事干部却可心安理得地做“太平官”。案例中涉及诸多如依法用地、殡葬改革等部门专业问题，本文暂且不予讨论，但就其结果而言，明显是制度衔接出现了问题，导致基层干部只有“怠政”才能不出事。
　　（二）系统性不作为
　　在一些地方或部门，存在“与其傻干、不如巧看；与其求变、不如求稳”“遇到困难不插手，遇到矛盾绕道走”思想的干部不在少数。这种懒政怠政情绪还容易互相传染，一些干部不以为耻，反以为荣、以为能，甚至到处炫耀“秘笈”，导致一些地方或部门“系统性不作为”。
　　比如，全区环境综合整治这项重点工作中，有的镇对于拆违工作从上至下存在畏难情绪，能拖则拖，只敢治标不敢治本；对于历史遗留违章问题界定模糊不清，没有制定出切实可行、群众认同的具体实施办法，要么搞“绕道走”，不敢较真碰硬；要么简单粗暴地搞“一刀切”，导致群众信访不断，社会不稳定因素长期存在。
　　（三）打造营商环境中的“慢作为”或“不作为”
　　当前，我区以“放管服”改革优化营商环境，坚持稳中求进总基调，牢固树立新发展理念，全力做好服务企业的“店小二”。这其中，政府部门在打造营商环境中的“慢作为”甚至“不作为”很有可能成为企业发展碰到的“痛点”“堵点”。
　　比如，今年8月3日“云雀”台风登陆金山时，位于亭林工业园区的一家企业反映车间仓库积水，堆放的货物因雨水浸泡造成损失，虽然该镇及时组织力量帮助企业疏通了排水管道，安排水泵排水，在较短时间内解决了问题，但因该路段地势较低、管道老化等外部原因，同区域的其他企业也均不同程度地存在雨天排水不畅的问题。目前，在区级层面的协调下，该园区配套设施标准的整体升级已被当地党委政府提上了议事日程。
　　再比如，本区某企业拟将三期厂区污泥短驳至二期厂区做干化处理，但根据有关环保要求，需使用特种设备车辆驳运污泥，这将给企业额外增加数百万元的运营成本。后经区相关职能部门指导协调，公司运输车辆经过相应改装后也能满足相关环保要求，此举大大减轻了企业运营成本，切实为企业减了负。这起案例表明，我们对企业的指导服务还有进一步提升的空间，从本着打造良好营商环境的高度出发，有些问题通过变通处理，是完全可以解决的。
　　二、“制度性不作为”和“系统性不作为”的成因探讨
　　（一）思想层面上，为人民行使权力的公仆思想和服务意识不足
　　党的十九大指出，我国主要矛盾已经发生变化，百姓利益诉求日趋多元化。制度是手段，其根本目的是为了解决问题，因此，如果简单地用“制度不允许”做“挡箭牌”，而置百姓利益于不顾，明显违背了初心、忘记了宗旨，其理直气壮的背后，往往是个人或部门利益在作祟。从主观上分析，“制度性不作为”和“系统性不作为”现象主要根源在于部分干部在当官和掌权问题上的认识不清、是非不明，认为不求有功但求无过，在其位不谋其事，没有真正确立起为人民行使权力的公仆思想和服务意识。还有部分干部认为只要不违法乱纪、不吃拿卡要，那么因制度性原因导致的“不能干事”算不上过错，自认为比起那些贪赃枉法的官员已经很不错了，可见其思想深处对自我要求不高，为人民行使权力思想意识不足。此外，有的干部不但不作为，还妄想拿容错机制为自己开脱，其实，容错机制不是对“不作为”“慢作为”减轻处罚，而是旨在落实好“三个区分开来”的要求，对于这种主观上“不作为”“慢作为”的干部，容错机制并不适用。
　　（二）制度层面上，与民生利益相关制度和对干部监督约束机制不够完善
　　近年来在反腐的高压态势下之所以冒出此类“制度性不作为”和“系统性不作为”的怪象，还与我们现有的与民生相关的制度和对干部管理监督机制的不完善有关。首先，一些与民生利益息息相关的制度标准没有与时俱进，有的甚至还延用上世纪九十年代的老标准，与当前百姓的医疗、教育、交通、社保等现实需求完全不相匹配，而有关部门没有想方设法与时俱进地改进制度、提高标准，反而用原有制度作为“不作为”的借口。其次，对干部的监督约束机制不够严密，我们过去虽然也出台了一些干部作风方面的管理制度，但对干部“制度性不作为”和“系统性不作为”还没有明确的认定标准，对该类“不作为”现象的处理和处罚也缺乏相应的措施和办法，这使得一些政府职能部门及其公职人员对自己的要求也就是“不求过得硬、只求过得去”，存在“不做事没事，做事会出事”的怪象，出现平庸者反而官运亨通的现象。
　　三、治理“制度性不作为”和“系统性不作为”现象的基本思路
　　（一）加强官员的公仆服务意识和行政伦理教育，营造良好的政治生态环境
　　一是加强对官员的公仆思想和服务意识教育。官员的权力是人民赋予的，从本质上看，有的官员为了保住“乌纱帽”，“制度性不作为”和“系统性不作为”是在按照现有制度要求的情况下“理直气壮”的“不作为”。与贪腐官员的“乱作为”相比，这种“不作为”现象具有更大的隐蔽性，但它对群众切身利益的损害、对工作和事业发展的影响、对党和政府公信力和庄严形象的破坏是有过之而无不及的。二是加强对干部的行政伦理教育，增强其履行职权的自觉自律精神。强化行政职业道德可以让干部对自己的职责有更清晰的认识，有助于在实际工作中处理好不同角色和利益关系上的矛盾与冲突。在对政府职能部门及其公职人员的要求与规定中，应当贯穿“权力即责任”的基本原则与理念，滥用权力“乱作为”和掌握权力“不作为”，都要承担相应的责任和由此引起的后果。三是进一步严格党内政治生活。坚持严格党内政治生活，坚守党内政治生活准则，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，不断营造良好的从政环境，形成良好的政治生态。
　　（二）健全与民生利益相关制度和强化问责机制，加大奖惩激励力度
　　一是健全与民生利益相关制度。从客观上讲，制度本身带有滞后性，面对不同发展时期的地区差异、城乡差异等，不可能面面俱到，制度的稳定性本身就不是绝对的，当条件发生变化时，原来的一些制度变得不适用。各地方和部门应本着与时俱进、实事求是的态度对所制定的与民生利益相关的规章制度进行自查，重点检查有没有明显与时代背景相悖、满足不了当前群众需求的制度标准，并立即着手进行论证和修订，确保制度体现群众认可、公开公平、具有可操作性。对于市级层面统一制定的政策标准，也可积极向上建言献策。二是健全干部选拔任用问责机制。进一步改革完善干部选拔任用制度，改进干部考核机制，形成“能者上、庸者下”的良好政治生态环境。在激励机制上要给“想干事、能干事”的干部创造一个激浊扬清、优胜劣汰的环境，严格落实好“三个区分开来”。同时，加大对渎职、失职案件的惩处力度，使严惩庸懒成为常态，从根本上消除“太平官”的“太平思想”。三是在监督执纪过程中防止“教条主义”。各级纪委在监督执纪过程中，经常会遇到一些由于历史原因、客观原因而存在的棘手问题。简单的“教条主义”和“一刀切”，往往会适得其反，打击党员干部干事创业的工作热情。因此，笔者认为，引导党员干部想干事、能干事、干成事，首先要牢记纪律、规矩是刚性约束，但约束、禁止之中也有导向，讲纪律、守规矩，与勇担当、干成事是不矛盾的。各级纪委要本着对党的事业高度负责的责任感，在监督执纪过程中，不教条、不僵化、不搞形式主义,把“制度性不作为”和“系统性不作为”的干部揪出来，为真正“想干事”的干部撑好腰。
　　（作者系金山区委常委、区纪委书记、区监委主任 陈祥钧）