从老公房到“中国第一幢”——陆丰小区的“平改坡”工程
宋青桐，1952年11月生。曾任原闸北区住宅办副主任、原闸北区房地局副局长、共和新路街道办事处主任、共和新社区（街道）党工委副书记、苏河湾建设推进办公室常务副主任、苏河湾建设推进办公室顾问。宋青桐在1997年2月至2003年10月任原闸北区住宅发展局副局长期间，是“平改坡”工程的主要推动者和参与者，亲历、见证了“平改坡”工程的点滴。
口述：宋青桐
采访：王莺杨青青
整理：王莺杨青青
时间：2018年7月6日
本世纪初，为响应广大老百姓的呼声，上海市区展开了对一批老旧公房的改造——“平改坡”综合改造工程。原闸北区陆丰路2号和4号是“平改坡”综合改造工程的首个试点项目，于2001年8月正式动工，2002年2月全部建成。改造之后的陆丰小区脱胎换骨，居住条件和楼体景观大为改善，并一跃成为当时的“中国第一幢”。在此期间，我担任闸北区“平改坡”领导小组办公室主任，见证了陆丰小区的这一华丽蜕变。陆丰小区的综合改造难度确实很大，需要克服各种政策问题、居民问题、技术问题等，但我们在市住宅局和区政府的领导下，胜利完成了任务。陆丰小区作为试点以及老公房改造的探索者，在上海旧区改造和住宅建设的发展轨迹中，具有非常重要的意义，它的经验和不足，值得现在还在探索老公房改造之路的有志之士借鉴和思考。
从“穿衣戴帽”到“脱胎换骨”
上世纪50年代至80年代，为了缓和居民住宅紧缺的矛盾，上海曾经建造了一批形似火柴盒的多层公房。这些公房尽管独立成套，但由于建造年代久远，其建筑外观单调呆板，各种配套设施不完备，有的套型没有阳台，有的没有储藏空间，居住功能不齐全，小区环境也难尽如人意，加上当时建设标准偏低，房屋频频出现屋顶渗漏、高温天屋内热浪逼人等问题。居民们苦不堪言，要求对老公房进行改造的呼声越来越大。我记得那时候“夏令热线”中，老百姓反映的问题绝大多数都跟这些问题有关。
如何改造这些老公房，改变城市面貌，把市委市政府对人民群众的关怀送到旧住宅居民家中，成为历届市委、市政府领导关注的焦点。1999年6月，时任上海市委书记的黄菊和市长徐匡迪提出了“平改坡”工程，要求在建筑结构许可的条件下，将多层住宅的平屋面改建成坡屋顶，并对外立面进行整治修缮。分管城建的时任副市长韩正专门组织市建设系统委办局的同志去大连考察，学习他们“平改坡”的经验，那时候大连的屋顶改造得非常漂亮。1999年底，市政府最终决定在全市五个区包括闸北区，进行“平改坡”试点和扩大试验。我记得当时全市改造共计235幢楼房，在2000年和2001年，“平改坡”工程连续两年被列为市政府的利民工程。
当时，我们提出“穿新衣、戴新帽、换新颜”的改造口号。“穿新衣”就是把房屋墙面整修粉刷一下。“戴新帽”就是平顶改成坡顶，这样一来屋顶中间就有一个隔层，首先它能隔热和防漏，改造之后，冬天室内温度能够升温3、4度，夏天能够降温3、4度，加上坡顶，雨水渗漏问题就可以很好地得以解决；其次，还能解决城市景观问题，以前平顶很容易受到污染，改造完之后就不容易受污染。“换新颜”就是面貌焕然一新。在2000年和2001年的时候，“平改坡”基本解决“穿衣”、“戴帽”问题，但老公房存在的其他问题如屋顶水箱供水污染、供电线路老化、防盗问题、厨卫设施问题、小区自行车停放问题等等，特别是老年人的问题，随着上海老龄化程度越来越高，很多老年人腿脚不利索，爬五楼、六楼很不方便。所以仅靠“穿衣”、“戴帽”，已经满足不了广大居民群众深层次需求，我们必须进一步提升居住功能和居住质量。
在这种情况下，时任市委、市政府的主要领导指出：要探索“平改坡”资金多元化投资新机制，把“平改坡”改造的内涵扩大到完善旧房功能、美化小区环境、增加使用面积，补充社区活动设施等方面，要开辟“平改坡”综合改造的新路。根据指示，市住宅发展局于2001年初进行“平改坡”综合改造试点选点工作，这个任务正好交给我们闸北区。区里成立闸北区“平改坡”综合配套试点工程改造领导小组，由市住宅局毛佳梁局长任组长，闸北区副区长刘春景、市住宅发展局副局长林应清任副组长，领导小组成员由区和市局相关职能部门和处室主要领导担任；领导小组下又在区住宅局设办公室，我担任办公室主任，具体负责组织实施。
在开展选点这项前期工作时，我们花了足足有半年时间多方奔走，进行现场踏勘，大量收集房屋的基础资料，逐栋分析这些旧公房的基础、结构、房型、间距、日照等，这些先天不足都是一环扣一环的难题。比较麻烦的还有，我记得多次召开居民座谈会进行调研时，当时一幢楼里50户人家有50种意愿，真的是众口难调。所以前前后后换了5个地点，最终才确定陆丰路2号和4号作为首个试点。它原来是80年代初的危房改造回搬项目，因此是上海最基层普通小区住宅的典型代表。
从“蜗居”到“康居”
按照“成套住宅，综合改造；优化环境，完善功能；市场运作，政府扶持；有偿改造，造福于民”的32字改造方针，我们对陆丰小区展开加固基础、增加面积、增设电梯、增加公建、修缮立面、更新设备等综合改造。
由于老公房建造年代很早，当时没有考虑到一些抗震要求，而且我们要“大动筋骨”，在原来6层的基础上加一层半，没有坚固的基础不行，所以加固基础成了当务之急。为解决这些技术难题，我们专门邀请同济大学设计总院的尼庆方等建筑结构专家，进行充分考察、测算和认证。我们多次对房屋墙体材料进行取样测试，对地质情况进行勘测，并反复验算房屋荷载和抗震性能等技术指标。最后在建筑基础上，我们采用桩基加固，在原楼体四周打桩，把后加上去的建筑分量落在这些新桩上，并在原建筑体的外面增加钢网固定，使得原有建筑体本身承重不受影响，提高了整栋建筑物的抗震性能和负荷等级，使之达到7级抗震要求。而且在改造中，我们大量使用新型墙体材料、屋面材料等“四新技术”，延长建筑的使用寿命。其次，我们考虑到既然进行住房改造，就要让居民人均住宅面积扩大一点，使老百姓实实在在地得到实惠。我们在南面加装阳台，北面扩出去，楼上再加一层，底楼居民搬至复式顶层。这样改造后，建筑面积就从原来的2010平方米增加到3020平方米，每户平均增加11到51平方不等的建筑面积，部分居民家里还分隔出一个小厅，有的居民家里新增了厨房和卫生间。
为了进一步提升居住品质，我们在每幢住宅增设二部三菱变频电梯，过道铺设防滑地砖，以解决老年人和残疾人行走不便的问题。不仅如此，我们的改造理念非常超前。当时一般人家里都没有空调，我们统一购买空调，给老百姓安装。另外，我们还统一增设电子防盗门、声控公用灯、宽带入户、变频供水。这些在以前的旧小区都没有，我们把当时上海已有的先进技术都用到了改造中，解决很多问题，例如变频供水实现一次性供水，让自来水直接通到每一户人家，消除了二次污染。为了进一步改善小区环境，我们一方面对空调外机、晾衣架、彩铝窗进行统一设计和改造，对外墙统一粉刷，并将原先密密麻麻的架空线埋入地下；另一方面，我们拆除了周围的违章建筑，补种社区绿化，设置围墙透绿，营造良好的居住环境。此外，我们还充分考虑到居民的精神生活需求，让底楼居民搬到顶楼后，腾出的400多平方米的空间改造成社区服务用房，如社区图书馆、健身房、老年活动室、保健室等等，这些在当时的其他老住宅小区都是绝无仅有的。
改造之后的陆丰小区脱胎换骨，楼房立面色彩简洁，外观统一，坡屋顶造型灵动，电梯、智能化安保系统、社区活动中心等配套设施齐全，俨然一个现代景观房，一点看不出这里原来是一栋典型的老公房，连搬回来的住户也把这栋楼看成了新楼。与此同时，很多老百姓、记者等都闻讯赶来，又是赞叹又是惊羡。《解放日报》记者陈江对陆丰小区的综合改造进行了专题报道，将陆丰小区称赞为“中国第一幢”，百姓来电来信要求改造的更是不计其数。和陆丰小区相隔不远的那幢老公房本来是改造的首选，施工队伍都进现场了，但是几户人家横竖不肯签约，等看到改造成果，他们都非常懊悔，三天两头主动找有关部门要求改造。然而，这样的机会错过就真得很难再有了。
不惧艰辛，迎难而上
正如想要成长必先经历磨练，陆丰小区的蜕变同样经历了很多艰辛。从整体看，改造老旧公房比在原地推倒再重建难度要大好几个等级。首先，当时我们虽然有同济大学的结构专家以及其他专业单位出谋划策，做出设计和施工方案，但之前根本没有现成的可参考经验，我们完全是摸着石头过河。同时，改造涉及一系列相关政策，如新增面积的价格计算、公积金提取使用、产权证调换、租金和物业管理费调整等，改造时还会影响老百姓的正常生活，需要一些老百姓自行到外面过渡，所以老百姓心里没底，怕吃亏，一时难以接受。其次，在真正落实方案时，施工环节比较复杂，施工现场非常狭小，施工过程受到应有条件的限制。所以，我们一方面要做好居民工作，另一方面又要攻克技术难关，这两者一直贯穿整个项目中。
我们始终把居民的思想动态作为工作的重点。在陆丰路2号和4号项目被正式确定后，领导小组办公室和宝山路街道办事处共同组成居民工作协调小组。通过居委会，我们对小区内每一户的人员构成、就业情况、年龄状况、产权状况等进行具体的摸底调查，并做列表进行分析，多次召开业主委员会、部分居民代表和居民小组长座谈会，向大家宣传党和政府对居住在老旧公房居民的关怀，以及平改坡综合改造的目的和意义，切切实实做到办事制度公开。在现场，我们将综合改造的效果图、工程图、增加面积数据、有关增加面积的收费标准、今后物业管理收费等图纸、文件张贴出来给大家看。得到老百姓赞同后，我们还要挨家挨户进行签约，为此我们从市、区住宅局、街道抽调12名干部，并对居委、物业人员进行相应培训，组成签约班子，然后分成三组，第一、第二小组为上门签约小组，第三小组为现场办公接待小组，每个小组有4-5人。签约工作也是相当累，那时候现场徐尧（时任区住宅局住宅发展科副科长）、崔东洲（时任区住宅局住宅发展科主任科员）等10多位工作人员既要上午做居民工作，又要宣传和解释相关政策等，并进行签约。有时候，居民一来就是10多个，解释工作就变得非常繁杂，工作量非常大。恰逢酷暑高温，白天就已经非常忙和非常累，晚上他们还不能喘口气，因为有些居民晚上才在家，或者双休日在家，所以签约小组成员就需要一连好多天连轴转，不分白天和晚上，没有周六周日的休息时间。他们几乎每天要工作到晚上10：30以后，一天工作下来，他们的喉咙都嘶哑了，但他们认为为居民做实事、好事，自己再累点、辛苦点都值得。我记得街道副主任王新华每天从早到晚都到现场与工作人员一起做接待工作；街道陈勤副主任外出学习归来，不顾旅途劳累，立即到现场办公；陆丰路居委会的吴秀英主任放弃生日与家人团聚的机会，上门一户一户与居民谈心做工作，一人就解决了近10户居民的签约工作；北方集团宝通物业的桑国胜同志工作非常认真负责，他放弃休息时间，为做好几户难关户的工作，他一天几次上门，耐心地解答疑难和困惑。还有街道的孟国兴同志患有高血压，为了做好居民工作和签约工作，也是一连好几天都没有好好休息，忘我地投入到这项民心工作中。
这些同志都怀有一颗造福于民的心，他们的辛苦付出感染着周围的居民，一些老百姓不但自己要签约，也帮着做周边居民的工作，动员他们。最终我们花了一个半月的时间，就完成全部41户居民的签约工作。应该说，当时居民们普遍都非常支持改造，他们热情高涨。例如，一户6楼七旬老太看了宣传资料，了解相关政策和改造内容后，第一个到现场签约。她原来是80年代初从河南北路、安庆路市政动迁搬到这里的。她说，是党和政府让她从无煤卫的棚户简屋搬到新公房，现在政府为民造福，让她住上电梯房，她要多活几年，多享受一下共产党给她带来的福气。另外，一对年逾七旬的退休干部互相搀扶着到现场签约，他们说：政府给老百姓做好事，做实事，我们一定要配合好。虽然他们没有子女，外出过渡有困难，但他们已经联系了附近的养老院，在那里过渡以支持改造工作。有些居民针对实际情况，还给我们出谋划策，将建议画成图纸说明给我们参考，有些建议后来被我们进一步纳入到实施中。
还有一些居民确实存在些困难。因为当时为了开展综合改造，我们采用的是“居民自愿、政府扶持、有偿改善”思路，这就要求每户居民按增加的面积缴纳一笔钱：2-6层，增加11-14平方米的，每户需要缴纳1万余元；1层上搬至顶层，增加32-51平方米，每户则需要缴纳5-8万元。现在算起来是非常实惠，但当时有些家庭接受不了。例如，有居民新结婚，家里刚刚装修好房子，怕改造后白装修了，还有底楼违章搭建搞经营的居民，他们就一时接受不了这个政策，不愿意改造。针对这些情况，我们动之以情、晓之以理，一方面加强宣传工作和加大拆违力度，并答应给予一定补偿，另一方面我们联合周边居民和他们的单位一起做工作。还有些主观上同意改造，但由于残疾、下岗、无子女等困难而无力支付成本价款的，我们针对不同情况逐一分析、研究与解决，例如宝山路街道同意在低保、医疗救助、社会救助中考虑这些居民的实际困难，给予他们补贴。同时，我们还联系居民所在单位，这些单位工会组织也提供一些补助。
在具体实施过程中，当时我们面临的第一个问题是：大量的管线，如污水管、废水管、供电线路、电话线、煤气管道等要进行迁移。为此，市住宅局多次同供电所、电话局、煤气公司、宽带网络公司等配套部门进行沟通协调，他们也相当配合，迁移了所有妨碍施工的管线。后来，我们在改造中将公用部分管线全部翻新，并实现各类室外管线入地。在施工过程中，为确保建筑方案、结构加固措施、基础处理方式可行，我们请设计单位对房屋的墙体材料进行现场取样，并委托勘测单位进行地质探测，为方案设计提供实体数据。作为施工单位的北方集团还专门编写施工组织方案，对施工技术环节和现场管理作出详细安排。总之，我们始终牢牢抓住每一个环节，要求施工监管单位对施工质量严格把关，为此，市住宅局和区住宅局专门委派了施工监理和投资监理，并且每周召开工程例会，加强项目管理，确保工程质量。为了准确了解房屋沉降状况，我们对沉降情况实行专人负责，并且把新老部分的沉降数据结合起来进行比较，增加沉降观测的次数。在新老建筑的接缝处理上，经反复研究后，我们采用钢丝网片进行加固，增强新老建筑的连接强度，防止裂缝渗漏情况的发生。
施工能够有条不紊地进行，是各部门通力合作的结果，区建委、规划局、房地局、物业、人防以及街道等部门都以“特事特办”的精神，给予我们很大支持。例如，对部分由于施工引起的居民矛盾，街道和居委会的同志做了很多协调工作。此外，市局和区政府领导也非常重视这个项目，曾多次听取汇报，召开协调会议。在此我要非常感谢当时市住宅局领导毛佳梁、金鑫、林应清、黄永平、区领导刘春景以及市局处室、区政府职能部门李晨昊、李娟娟、虞国林、季铭等领导，他们会商研究“平改坡”综合改造的有关政策和前期手续，并且对施工组织、基础处理方式等相关技术问题给予了具体指导。
陆丰小区从投资多元化、完善旧房功能、美化小区环境、增加使用面积、补充社区设施等角度，开辟了“平改坡”综合改造的新路，实现了“平改坡”工作的第二次创业与发展，深得居民好评。有一对老夫妻还代表居民赋诗一首，感谢党和政府对他们的关怀。陆丰小区的改造经验后来进一步扩展到长宁、虹口、静安、卢湾、徐汇、杨浦6个区的8至10幢老公房。在改造内容上，既有如同陆丰小区的改造，也有仅仅对新建坡屋顶可利用、加装电梯等形式的改造。但陆丰小区的改造经验要在全市5万多幢老公房完全推广，仍然非常困难，特别是资金筹措问题。陆丰小区是三方投资，由居民、区政府、市住宅局共同出资。从实际情况看，改造工程总投资约490万，而从居民那里回收的资金只有约124万，所以三分之二的资金缺口还是需要政府承担。还有原先电梯是改造的亮点，但实际上却成了矛盾的焦点。电梯一开始运营，电梯收费入不敷出。原本需要每月交每平方0.55元的运行费，其中居民只要出0.15元，然而即使是这样的“最低标准”，居民的电梯运行费还是不能收齐，靠政府有关部门补偿物业公司。不仅是一楼和二楼的居民以楼层低，不需要坐电梯为由，拒绝缴纳电梯费，还有个别高楼层的居民以走楼梯锻炼身体为由，也拒绝缴纳电梯费。陆丰小区是第一个试点，可以不惜代价，但从长远看，如果不找出一个机制来解决资金问题的瓶颈，老公房的改造之路还是会非常坎坷。
现在在“平改坡”工程经验的基础上，上海老公房改造已经走出了一条新路，改造的内涵延伸、外延扩大了，如静安区的“美丽家园”和“美丽城区”建设、彭浦新村的“拆落地”改造等，这是非常可喜的事情。